1. 서 론
2. 국내 도시침수 대응 현황
2.1 부처별 도시침수 대응 사업 현황
2.2 도시침수 대응 사업 중복성 및 연계성 검토
2.3 현행 국내 법제도
2.4 침수방지시설 계획
2.5 침수 정보 전달 시스템
2.6 도시침수 저감 인프라
3. 국외 도시침수 대응 현황
3.1 중앙정부-유역관리 연계
3.2 부처별 계획 관리 연계
3.3 다목적 도시침수 저감 인프라
4. 토의 및 시사점
5. 결 론
1. 서 론
최근 기후변화에 따라 국내에서는 지난 106년간 강수량이 10년당 평균 16.3 mm 증가하였으며, 강수일수에는 큰 변화가 없었지만 극한강수의 강도와 발생일수는 유의하게 증가하였다(NIMS, 2018). 특히 여름철 강수량 증가가 두드러졌으며, 2022년 중부지방 집중호우는 일 강수량 380 mm를 기록하며 큰 인명 피해를 초래하였다(Bae and Kim, 2022). 또한 도시화에 따른 불투수면적 증가와 기존 배수시설의 한계는 도시침수 위험을 더욱 가중시키고 있다. 서울의 불투수면적은 1962년 7.8%에서 현재 약 52%로 증가하였으며, 21세기 후반 연평균 강수량도 약 17.7% 증가할 것으로 전망되어 도시침수 위험은 더욱 커질 것으로 예상된다(Kim, 2022).
도시침수는 높은 인구와 경제적 자산 밀도로 인해 비도시지역보다 단위 면적당 사회･경제적 피해가 크며, 사회기반시설의 피해는 2차･3차 피해로 확산될 수 있다(Zhang et al., 2025). 도시침수는 도시하천의 수위 상승에 따른 외수 범람과 우수관거 및 저류시설의 통수 능력 부족으로 발생하는 내수 침수로 구분되며, 하천 수위 상승으로 내수배제가 제한될 경우 두 유형이 동시에 발생하여 피해 규모와 범위를 확대할 수 있다(Lee et al., 2022). 도시침수의 주된 원인인 내수 침수는 지형적･구조적 요인이 복합적으로 작용하여 발생하며, 특히 우수관로의 노후화가 주요 문제로 지적된다(Jung et al., 2025). 국내 우수관로의 43%는 경과 연수가 20년 이상으로, 관로 기능과 통수 능력 저하를 초래한다. 또한 저지대와 완경사 지역, 주변이 급경사인 지형은 우수를 집중시키며, 서울시에서도 사면 경사와 고도가 침수 피해의 주요 요인으로 분석되었다(Park and Park, 2018). 따라서 도시침수는 외수와 내수의 복합 발생, 기반시설의 노후화 및 지형적 취약성이 결합되어 피해가 확대되는 특성을 보인다.
도시침수 피해를 예방하기 위해 부처별 법･제도와 다양한 대응 사업, 연구 및 기술 개발이 지속적으로 추진되어 왔다. 특히 2023년 9월에는 기후변화와 도시화로 심화되는 도시침수에 대응하기 위해 ｢도시하천유역 침수피해방지대책법(도침법)｣(2024년 3월 시행)이 제정･공포되어, 분산된 관리 체계를 통합할 수 있는 법적 기반이 마련되었다. 이에 본 논문에서는 국내 도시침수 대응 현황을 종합적으로 파악하기 위해 관련 법･제도와 정책 및 사업을 문헌자료를 바탕으로 조사･분석하였다. 조사 범위는 부처별 법･제도, 중앙정부･지자체 및 정부출연연구기관의 정책･연구보고서와 관련 학술논문을 포함하였다. 또한 법･제도별 침수방지시설의 정의와 사업 대상, 추진 주체를 검토하고, 주요 사업의 목적, 대상 시설, 공간적 범위 및 시설물의 신･증축 여부를 비교하여 사업 간 중복성과 연계성을 분석하였다. 아울러 국내외 구조적･비구조적 침수 저감 대책과 기술적 접근을 함께 검토하여 도시 유역 단위의 효율적인 도시침수 대응 방향을 제시하고, 향후 제도적･정책적 개선을 위한 기초자료를 제공하고자 한다.
2. 국내 도시침수 대응 현황
2.1 부처별 도시침수 대응 사업 현황
국내 도시침수 대응 사업은 구조적 대책과 비구조적 대책으로 구분된다. 2022년 정부조직법 개편으로 하천 관리 업무가 국토교통부에서 기후에너지환경부(기후부)로 이관되면서, 현재는 기후부, 행정안전부(행안부), 과기부 등 3개 중앙부처를 중심으로 추진되고 있다(Table 1).
Table 1.
Overview of major urban inundation mitigation projects by government departments
2.1.1 기후에너지환경부
기후부의 대표 사업은 특정하천유역치수계획과 하수도정비중점관리사업으로, 주로 하천과 하수도 시설 정비를 통해 침수 예방, 도시배수체계 개선과 하천 범람 방지에 중점을 두고 있다.
특정하천유역치수계획은 ｢하천법｣에 근거한 유역종합치수계획을 확장한 제도로, 타 부처의 계획과 관리시설을 포함한 종합 치수계획 수립을 위해 2017년 ｢수자원의 조사･계획 및 관리에 관한 법률(수자원법)｣에 따라 도입되었다. 본 계획은 유역 내 자연･인공시설의 통합운영과 비구조적 대책을 연계하여 홍수 저감 능력을 높이고, 하천･하수도･배수펌프장 등 다양한 홍수방어시설과 관리주체 간 협력체계를 종합적으로 고려한다. 2017년부터 도시하천 유역 26개소를 대상으로 수립되어 2022년 말까지 기본계획이 모두 완료되었으며, 이후 3개소가 신규 지정되어 현재 기본계획을 수립 중이다. 그러나 현재까지 모든 대상지에서 기본계획 수립 외 사업 시행 실적은 없는 것으로 조사되었다(Ryu and Jeon, 2024). 이는 해당 계획의 수립이 법령상 절차가 아닌 부처 간 협의에 따른 결정이고, 지정 절차 또한 강제 조항이 아니다. 게다가 특정하천유역치수계획의 수립･시행에 관한 사항이 임의규정으로서 필요에 따라 비정기적으로 수립되고 사업 기간에 대한 별도 규정도 없어, 중장기적 대책으로서의 효용이 떨어지는 한계가 있다.
하수도정비중점관리는 ｢하수도법｣ 제4조의3에 따라 내수 침수 피해 예방을 위해 상습 침수 위험 지역의 하수도 시설을 집중 정비･확충하는 제도이다. 침수 발생 원인 분석을 통해 선정된 중점관리지역을 대상으로 하수관로 정비, 저류시설 및 빗물펌프장 설치 등 구조적 대책을 추진하며, 2013년부터 본격 시행되어 2025년 현재 210개 지역이 지정되었다.
2.1.2 행정안전부
행안부는 자연재해 위험지역의 재해 예방과 생활권 단위의 통합 정비를 추진하고 있다. 특히 ｢자연재해대책법｣에 따라 자연재해를 9개 유형으로 구분하고, 지역별 위험요인을 조사･분석하여 구조적･비구조적 대책을 종합적으로 제시하는 자연재해저감 종합계획을 최상위 계획으로 운영한다.
도시침수 관련 대표 사업은 ｢자연재해대책법｣ 제12조에 따른 자연재해위험개선지구 정비사업으로, 종합계획에 반영된 취약 지역을 7개 재해 유형으로 구분하여 정비계획을 수립한다. 반복 침수 지역을 중심으로 하천 정비, 배수시설 확충 및 저류 기능 강화를 통해 재해 위험을 단계적으로 저감한다. 풍수해생활권 종합정비사업은 하천, 하수도, 도로 및 저지대 주거지를 통합 정비하여 생활권 단위의 풍수해 대응 능력을 높이는 사업이다. 또한, 우수저류시설 설치 사업은 집중호우 시 우수를 일시적으로 저류하여 하류 배수시설과 하천의 부담을 줄이는 구조적 대책으로, 도시화와 극한강우에 따른 도시침수 저감에 활용된다.
2.1.3 과학기술정보통신부
비구조적 대책으로는 과기부와 다부처 협력 사업의 형태로 수행되고 있다. 과기부 산하 한국과학기술연구원은 공공데이터와 실시간 사물인터넷 데이터에 인공지능 기술을 결합하여 재난･재해 및 헬스케어 등 지역 현안을 해결하기 위한 사업을 추진해왔다. 특히 도시침수 분야에서는 사전 피해 예측 시뮬레이션과 피해 정도의 신속한 파악을 위해 도시 전체를 3차원 GIS 기반 가시화 기술로 표출하고 데이터 기반 의사결정을 지원하는 솔루션(KISTI Urban Disaster Solution, KUDS)을 개발하였다(Kim and Yang, 2023). KUDS는 공간정보와 실시간 재난 데이터를 기반으로 통합 분석하여 도시침수의 잠재적 위험 및 취약성 정보를 제공하며, 극한 호우 시 재난 상황실과 현장 대응 요원의 사전 대응 및 재난 대응 의사결정을 지원하는데 활용된다(Kim et al., 2025).
이러한 재난 대응 프로세스는 부산･대전 광역시 일부에 적용된 바 있으며, 이를 통해 타 지역과의 연계 활용과 부처 간 침수 데이터 통합 관리의 필요성이 시사되었다. 이에, 지자체 및 기후부와 협력하여 디지털 트윈과 인공지능을 활용한 체계적인 실시간 침수 대응 기반을 마련한 바 있다. 이를 통해 하천 본류와 지류를 아우르는 종합적 물길 관리 기반의 홍수 예･경보 시스템을 구축하여, 침수 피해를 최소화에 주력하였다. 이러한 첨단 기술기반 대응은 침수 위험 지역에 대한 신속하고 효율적 대응을 가능하게 하여 도시 안전성 향상에 기여하지만, 현 사업 대상이 광주, 포항, 창원 등 일부 시범 지자체에 한정되어 전국 단위 확산에는 한계가 있다.
2.2 도시침수 대응 사업 중복성 및 연계성 검토
도시침수 대응 사업은 부처별 법적 근거와 정책 목적에 따라 동일한 침수 취약지역에서 병행될 가능성이 있어 사업 간 역할 분담과 연계성 검토가 필요하다. 이에 본 연구에서는 2013~2023년 하수도정비중점관리지역 인근에서 추진된 자연재해위험개선지구 정비사업과 풍수해생활권 종합정비사업의 추진 현황과 사업 내용, 대상 시설을 비교하여 중복 여부를 분석하였다. 또한 특정하천유역치수계획 수립 지역의 도시침수 대응 사업 추진 현황과 문헌조사를 통해 사업 간 연계 효과를 분석하였다.
하수도정비중점관리지역 인근에서 추진된 도시침수 대응 사업은 사업 내용의 중복은 없었으나, 전국 52개 지역에서 부처별 사업이 동시에 추진되었다(Table 2). 부처별 사업은 기능적으로 상호 보완적인 별개의 사업으로 추진되었으며, 주로 하수도정비중점관리사업은 우수･하수관로와 배수･빗물펌프장 정비를, 자연재해위험개선지구 사업은 하천 정비와 함께 토지･건축물 보상, 가옥 이주 및 철거 등 비구조적 대책을 담당하였다. 또한 자연재해위험개선지구 사업 2,698건 중 이주 보상은 54건, 토지 보상은 6건으로 나타나 두 사업의 기능적 차별성이 확인되었다.
Table 2.
Implementation status and overlap assessment of urban inundation mitigation projects by region and ministry in priority sewerage management areas
한편, 특정하천유역치수계획 수립 지역은 대다수에서 계획 내용이 직접 사업으로 반영되지는 않았으나, 26개소 중 12개 지역에서는 부처별 사업 목적에 따라 하천과 하수도를 연계한 사업이 추진되었다(Table 3). 이들 지역에서는 대부분 다부처 또는 개별 부처 사업을 통해 하천 정비와 내수 침수 대응이 함께 이루어졌다. 이에 본 연구에서는 특정하천유역치수계획 수립 지역의 사업 간 연계 효과를 평가하기 위해 문헌조사를 수행하였다.
Table 3.
Status of Integrated river-sewerage projects by ministry in areas implementing specific river basin flood control plans
2015년 감사원 시뮬레이션 결과(BAI, 2015)에 따르면, 경기도 신천 유역에서 부처별로 침수방지 대책을 개별 시행할 경우 약 1,908억 원(하천기본계획 491억, 자연재해저감 종합계획 293억, 하수도정비기본계획 1,124억)이 소요되는 반면, 통합 침수방지 대책은 총 1,658억 원(하천정비 325억, 빗물펌프장 142억, 홍수조절지 560억, 관거정비 및 고지배수로 631억)으로 약 250억 원의 예산 절감과 함께 사업 기간도 3~4년 단축될 수 있는 것으로 제시되었다. 또한 덕천천 유역에서는 2차원 침수모의와 홍수위험도 평가를 통해 시나리오별 홍수방어대안을 비교･평가하여 최적안을 제시하였다(Lee et al., 2021). 덕천천 유역은 상류부 급경사 산지와 하류부 저지대 도심으로 이루어져 기존 하도만으로는 기본홍수량을 처리하기 어려운 것으로 나타났다. 이에 따라 하도 정비와 유역 분리･분담뿐 아니라 유역 분리 고지배수로와 유역분담 저류지 등 내･외수를 연계한 종합 치수대책이 검토 및 수립되었으며, 이는 사업 시행 여건 개선과 사업비 절감에 기여하는 것으로 나타났다.
2.3 현행 국내 법제도
국내 자연재해 관련 법률 체계는 재난･안전 전반을 포괄하는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣을 근간으로 하며, 자연재해 분야에서는 행안부 소관의 ｢자연재해대책법｣이 중심적인 역할을 한다(Kim, 2020). 도시침수와 관련해서는 행안부 소관의 ｢하천법｣, ｢수자원법｣ 및 ｢하수도법｣이 관리 대상에 따라 운영되고 있으며, 최근에는 도시하천유역의 통합적인 침수 대응을 위한 ｢도침법｣이 제정･시행되었다.
행안부의 ｢자연재해대책법｣은 태풍 ·홍수 등 자연재해를 예방･복구하기 위한 기본법으로, 도시침수를 독립 유형으로 규정하지 않고 풍수해 범주에 포함하여 관리한다. 재해위험지구 지정과 자연재해저감 종합계획 수립을 통해 구조적 ·비구조적 침수 저감 대책을 추진하며, 도심지 내 상습 침수지역을 재해위험지구로 지정하여 관리하도록 규정하고 있다. 또한 지방자치단체는 자연재해저감 종합계획에 도시침수 저감시설과 예 ·경보 체계를 포함하도록 하여 기후변화에 따른 강우 특성 변화와 도시화로 인한 불투수면적 증가를 고려한 중장기 침수 저감 계획 수립의 제도적 기반을 마련하고 있다.
기후부 소관의 ｢하천법｣은 외수 범람형 침수를 주요 관리 대상으로 하며, 제방 보강, 하천 폭 확장, 저류지 및 홍수조절지 설치 등을 통해 홍수 피해를 예방하고 홍수관리구역 지정을 통해 홍수 위험 지역의 개발을 제한한다. 다만 하천과 댐 등 개별 시설 중심의 관리라는 한계가 있어, 2017년 ｢수자원법｣이 제정되어 수문조사, 홍수 예보, 유역 종합계획 등을 통합 관리하도록 하였다. 이 법은 ｢하천법｣의 기능을 이관받아 유역 단위의 물관리 체계를 마련하고, 도시침수 예방을 위한 특정하천유역치수계획을 수립할 수 있도록 규정함으로써 하천 단위에서 유역 단위의 종합적 물관리로 확장한 점에서 의의가 크다. 한편, ｢하수도법｣은 내수 범람형 침수 관리의 핵심 법률로, 국가하수도종합계획과 유역하수도정비계획을 통해 배수관거 확충, 펌프장 설치, 우수저류시설 정비 등을 추진하며, 침수 취약 지역을 ‘하수도정비중점관리지역’으로 지정해 관리한다. 이는 기후변화에 따른 집중호우 증가에 대응하는 내수 침수 예방의 핵심 제도적 수단으로 기능한다.
이러한 법률들은 외수 범람과 내수 침수를 각각 관리한다는 한계를 지니고 있었으며, 이에 대응하기 위해 2023년 ｢도침법｣이 제정･시행되었다. 이 법은 제2조에서 도시침수를 도시하천 범람과 도시지역 배수 불량으로 발생하는 침수로 정의하여 외수 범람과 내수 침수를 포괄하도록 하였다. 또한 주요 하천 유역을 대상으로 종합대책 수립, 상습 침수구역 정비, 예･경보체계 구축 및 관계기관 협력체계를 규정하였다. 제2장 6조는 특정도시하천 침수피해 방지 기본계획 수립 시 ｢하천법｣의 하천기본계획과 ｢하수도법｣의 하수도정비기본계획을 함께 고려하도록 하고, 제7조 제2항은 관련 법정계획과의 연계를 통해 기존 하천 ·하수도 개별 추진 체계를 하천 ·하수도 통합 추진과 예 ·경보 정보 통합으로 확대하였다. 또한 하천 및 하수도의 수위 ·침수정보를 관계기관과 공유하고 물재해 상황실 설치･운영 근거를 마련하였다. 이와 같은 제도적 변화는 도시침수 대응을 개별 시설 중심에서 도시 유역 단위의 구조적 ·비구조적 대책을 포괄하는 통합 대응 체계로 발전시키는 기반을 마련하였다는 점에서 의의가 크다.
2.4 침수방지시설 계획
도시침수 피해를 방지하기 위한 다양한 치수시설은 관계부처별 소관 법령에 따라 계획･설치･운영된다(Table 4). 현행 법률에서 침수방지시설은 ｢도침법｣ 제2조 제5항에 따라 침수 피해를 방지하기 위해 설치하는 시설로 정의되며, ｢하천법｣ 제2조 제3호와 ｢하수도법｣ 제2조 제6호 및 제10호에 따른 시설을 포함한다. 또한 ｢소하천정비법｣과 ｢자연재해대책법｣에 따른 소하천시설과 우수유출저감시설도 침수방지시설에 포함된다.
Table 4.
Design standards by flood control facility
침수방지시설은 그 대상과 기능에 따라 하천 수위 조절을 통한 외수 침수 대응시설과 강우 유출의 배제 및 저류를 통한 내수배제시설로 구분된다. 하천시설은 관리 대상에 따라 국가･지방･소하천으로 구분되며, 국가하천과 지방하천은 ｢하천법｣, 소하천은 ｢소하천정비법｣에 따라 관리된다. 설계 빈도는 하천 규모와 기능에 따라 차등 적용되며, 국가하천은 국가적 홍수 방어 기능을 고려하여 상대적으로 높은 설계 빈도를 적용하고, 지방하천은 지역적 홍수위험도에 비례하여 상대적으로 완화된 기준을 적용한다. 소하천은 행안부의 설계기준을 적용하며 2024년 최대 200년 빈도로 기준이 강화되었다. 또한 ｢도침법｣은 기본계획 및 시행계획 수립 시 관계 법령보다 강화된 설계기준과 설계빈도를 적용할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 하천 관리 권한과 법적 근거에 따라 설계･정비･유지관리 체계가 달라지며, 동일한 하천시설도 관리주체에 따라 설계 빈도와 기술 기준이 상이함을 의미한다.
이러한 관리체계의 차이는 내수배제시설에서도 나타난다. 내수배제시설은 기후부 소관의 하천배수시설과 하수도시설, 행안부 소관의 우수유출저감시설로 구분되며, 설계 빈도와 기술 기준도 관리주체와 시설 목적에 따라 다르다. 하수저류시설은 하수의 저장과 원활한 배출을 위한 시설이지만 관련 지침에서는 내수 침수 대응시설로 활용되며, 우수유출저감시설은 우수 유출량 저감과 첨두유출 지연을 목적으로 설치되는 대표적인 내수 침수 대응시설이다. 다만 하수저류시설과 하천배수시설은 지하에 설치될 경우 저류와 배제 기능을 동시에 수행할 수 있어 시설 간 기능과 역할을 명확히 구분하기 어려운 한계가 있다.
2.5 침수 정보 전달 시스템
침수 발생 지역에 대한 체계적인 기록과 정보 공유는 향후 유사 침수 피해의 예방과 신속한 대응 역 량 확보를 위한 비구조적 대책으로, 구조적 대책만큼 중요하다. 현재 행안부는 생활안전지도 시스템을 통해 침수흔적도와 하천범람 및 도시침수지도 정보와 같은 재해지도를 제공하고 있으며, 기후부는 홍수위험지도 정보시스템을 운영하여 침수 위험 정보를 제공하고 있다. 행안부의 침수흔적도는 2012년 이전부터 최근까지의 침수 이력을 침수심 6등급으로 구분해 지도에 표시하고, 침수면적･원인･시점 등을 함께 제공한다. 한편, 기후부의 홍수위험지도는 국가하천과 지방하천을 대상으로 작성되며, 지자체와 관련 부처의 방재 대책 수립에 활용된다. 본 지도는 하천 제방의 설계 빈도를 초과하는 홍수로 인한 제방 붕괴나 월류 상황을 가정하여 작성되며, 실제 제방의 안정성과는 무관하게 구조적 대책이 실패한 경우의 가상 범람 범위를 산정하여 정보를 제공한다. 구체적으로는 하천 범람에 의한 침수 예상 지역, 피해 범위, 예상 침수심 등을 표시한 하천범람지도와 빗물펌프장 및 저류조 등 우수 배제 시설의 용량에 따른 침수 여부를 표시한 도시침수지도로 구분되며, 이 중 도시침수지도는 극한 강우 조건에서 우수 배제 시설의 용량 초과 또는 고장 시 발생 가능한 가상의 침수 범위와 침수심 정보를 제공하여 도심 내 실질적 침수 위험을 나타낸다. 이러한 침수 정보 전달 시스템은 침수흔적도를 통한 도시침수 발생 이력 정보와 홍수위험지도를 통한 예상 침수 위험 정보를 함께 제공함으로써, 지역 방재 계획 수립과 효율적인 토지 이용 관리의 기초 자료로 활용될 수 있는 대표적인 비구조적 대책이다.
이러한 재해지도의 법적 근거는 ｢자연재해대책법｣ 제21조와 ｢수자원법｣ 제7조에 있다. ｢수자원법｣ 제7조에서는 홍수위험지도를 홍수 피해의 위험도를 예측하는 지도로 정의하며, 침수 범위와 침수심 정보를 통해 홍수 발생 시 예상 피해 양상과 범위를 제시한다. 반면, ｢자연재해대책법｣ 제21조에서는 침수예상도, 재해정보지도, 침수흔적도를 재해지도로 정의하고, 정부와 지자체가 침수 피해 발생 시 침수 흔적을 조사하여 침수흔적도를 작성･보존하도록 규정하는 한편, 자연재해 경감을 위해 침수예상도와 재해정보지도 작성을 의무화하고 있다(Choi, 2011). 여기서 침수예상도는｢수자원법｣상의 홍수위험지도와 동일한 홍수범람위험도를 포함하는 개념으로, 자연재해저감 종합계획, 우수유출저감대책 수립 등 다양한 도시침수 대응정책의 주요 기초 자료로 활용되고 있다.
활용 측면에서 기후부의 홍수위험지도는 2020년 이전까지 지자체를 중심으로 제한적으로 활용되었으나, 2020년 전국적인 홍수 피해 이후 국민적 관심이 증가함에 따라 2021년 3월부터 온라인으로 공개되어 누구나 열람할 수 있게 되었으며, 2019년 기준 지자체 활용률은 74%로 매년 증가하는 추세를 보였다. 또한 ｢자연재해대책법｣ 제21조 및 같은 법 시행령 제18조에 따른 재해정보지도의 기초자료로 활용되어, 수자원 정책 의사결정과 홍수 예･경보 연계에도 활용되고 있다. 그러나 홍수위험지도 정보시스템과 국회 환경노동위원회 보고서에 따르면 2022년 9월까지 누적 접속자는 약 5만 8천 명, 공공기관 접속은 295건에 그친 반면, 행안부의 생활안전지도는 같은 기간 약 70만 명이 이용한 것으로 나타났다. 이는 홍수위험지도가 도시침수 대응의 기초자료로 더욱 적극적으로 활용될 수 있도록 제도적 활용 근거를 보완하고 지자체의 활용을 확대하기 위한 정책적 지원이 필요함을 시사한다.
2.6 도시침수 저감 인프라
2.6.1 대심도 빗물저류터널
대심도 빗물저류터널은 기존 배수 체계를 보완하는 도시침수 대응의 대표적인 구조적 대책으로 주목받고 있다. 집중호우 시 강우를 신속히 지하로 유도해 대규모로 저류하거나 단계적으로 배제하며, 지상 공간 제약이 큰 도시에서 자동제어 및 실시간 모니터링 기술과 연계된 홍수 대응 수단으로 활용된다. 또한 평상시에는 교통 분담도로와 수자원 재이용 인프라로 활용될 수 있어 사회･경제적 편익도 기대된다.
국내에서는 서울시가 2020년 약 32만 톤 규모의 신월 대심도 빗물저류터널을 구축하고 목동 배수펌프장과 연계해 안양천으로 우수를 배제하는 체계를 마련하였다. 해당 시설은 집중호우 시 강서구와 양천구의 내수 침수 피해를 줄이는 핵심 구조적 대책으로 기능하고 있다. 또한 2022년 8월 서울시 대규모 침수 피해 이후 강남역, 광화문 및 도림천 유역을 중심으로 추가적인 대심도 빗물저류 및 배수 대책이 추진되고 있다. 그러나 대심도 빗물저류터널은 현행 법 ·제도상 ｢하수도법｣의 하수도시설, 행안부 관할 치수시설, 하천시설 또는 도로시설 등으로 해석될 수 있어 명확한 법적 근거 마련이 필요하다. 현재 ｢도시철도법｣, ｢도로법｣, ｢건축법｣ 및 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 등이 지하 시설물 설치 근거를 규정하고 있으나, 도시침수 예방을 위한 대심도 빗물저류터널에 대한 명확한 법적 근거는 부재하며, 이는 설계･설치･운영 기준 마련과 체계적 사업 추진의 한계로 작용하고 있다.
2.6.2 그린인프라
자연 기반 해법인 그린인프라는 도시 물순환을 개선해 홍수와 도시침수에 대응하는 시스템, 기술 및 기반시설을 의미한다. 기존의 배수 중심 우수 관리와 달리 자연의 물순환 기능을 활용하여 강우 유출수를 발생원에서 저감･지연･저류･침투시키는 친환경적이고 지속가능한 접근으로 정의된다(USEPA, 2007). 특히 불투수면적이 확대된 고밀도 도시에서는 전통적인 구조적 대책만으로는 침수 위험을 해소하기 어려워, 도심녹화, 투수성 포장, 빗물정원 및 저류형 공원 등 저영향개발(Low Impact Development, LID) 기반의 그린인프라가 보완 대책으로 요구된다. LID는 기존 우수배제시설이나 대형 저류지 중심의 관리 방식보다 약 15~80%의 비용을 절감하고(USEPA, 2007), 그린인프라 면적이 증가할수록 홍수 피해가 감소하는 등 방재 효과도 보고되었다(Kang et al., 2011).
국내에서도 그린인프라는 도시침수 대응과 물순환 개선을 위해 일부 도시를 중심으로 단계적으로 도입되고 있다(Song et al., 2022). 서울시는 2022년 기준 자연녹지와 옥상녹화 등을 포함한 그린인프라가 전체 면적의 46.4%를 차지하지만, 고밀도 시가지에서는 신규 녹지 확보가 어려워 기존 녹지의 네트워크화와 분산형 그린인프라 확대가 주요 과제로 제시되고 있다. 중앙정부와 지자체도 LID 시범사업과 제도 정비를 추진하고 있으나, 아직은 기술 실증과 시연 단계에 머무르는 사례가 많다(Kim, 2016). 최근에는 구례군과 부산광역시를 대상으로 그린인프라 도입에 따른 도시침수 위험 저감 효과를 정량적으로 검증한 연구도 보고되었다(Sim and Koo, 2024; Sim, 2025). 그러나 현행 도시침수 관련 법령에는 그린인프라와 LID의 명확한 정의와 설계기준이 마련되어 있지 않고, 민간 도입을 촉진하기 위한 법적 인센티브와 의무 규정도 부족해 공공 시범사업 중심으로 운영되는 한계가 있다.
3. 국외 도시침수 대응 현황
도시침수 대응은 하천과 하수도를 분리 관리하는 기존 체계에서 벗어나, 일부 국외 사례와 같이 물관리 전반을 통합 운영하는 관리체계 구축이 강조되고 있다(Table 5). 국외 일부 국가에서는 중앙정부의 물관리 정책을 유역 단위 계획과 연계하거나 부처별로 분산된 물관리 기능을 조정하여 도시침수를 통합적으로 관리하고 있다. 이러한 관리체계는 하천 중심의 침수 대응을 넘어 도시･단지･유역 단위의 통합 침수 대응으로 확대하는 기반이 될 것이다. 또한 최근에는 단순 배제 중심의 치수시설을 넘어 수질 관리, 교통, 도시 물순환 회복 등을 함께 고려한 다목적 도시침수 저감 인프라의 적용도 확대되고 있다.
Table 5.
Overview of the water management systems and plans
3.1 중앙정부-유역관리 연계
3.1.1 미국
미국은 연방정부와 주정부가 역할을 분담하는 다층적 물관리 체계를 운영하고 있다. 연방 차원에서는 환경보호청이 수질 및 환경 관련 법･기준을 제시하고, 주정부는 이를 바탕으로 지역 및 유역 단위의 물관리 계획과 사업을 수립･시행한다. 이러한 구조에서 통합 물관리는 주 및 유역 단위 계획을 중심으로 추진되며, 하천 관리, 하수도 운영, 수자원 이용, 홍수 대응을 연계하려는 정책이 단계적으로 도입되고 있다. 특히 캘리포니아에서는 California Bay-Delta Program (CALFED), California Water Plan (CWP), Integrated Regional Water Management 등과 같은 제도를 통해 유역 단위에서 수자원 관리와 홍수 대응을 종합적으로 조정하고 있다.
3.1.2 영국
영국은 유럽연합의 물관리지침을 기반으로 유역 단위의 통합 물관리 정책 체계를 가지고 있다. 중앙정부가 국가 물관리 정책의 기본 방향과 체계를 설정하고, 환경청이 이를 바탕으로 유역 단위 관리계획과 실행계획을 수립･운영한다. 특히, 하천과 지하수 등 수체별 관리뿐 아니라 수질, 수량, 생태계, 가뭄 대응을 함께 고려하는 유역관리계획을 운영하고 있으며, 수도회사는 수자원 장기계획과 가뭄계획을 통해 지역별 물수요와 공급 관리 방안을 마련한다. 이러한 체계는 중앙정부의 정책 방향이 유역 단위 실행계획으로 구체화되고, 도시침수 대응 역시 수질 관리, 하천 관리, 수자원 이용, 가뭄 및 홍수 대응과 연계되는 통합적 관리 구조로 확장될 수 있음을 보여준다.
3.1.3 호주
호주 역시 연방 차원의 물관리 정책과 협약을 토대로 하되, 주정부와 유역 관리 기관이 중심이 되어 지역 및 유역 단위 계획을 수립･시행하는 체계를 갖추고 있다. 연방정부는 국가 물안보계획 등 상위 전략을 수립하고, 주정부는 이를 바탕으로 실행계획과 세부 지침을 마련한다. 유역관리 단계에서는 주정부와 유역관리위원회가 유역관리계획의 수립･집행, 관련 계획의 조정과 평가, 재원 조달 및 수자원 이용 문제를 담당하며, 지역 단위에서는 침수방지, 토양보전, 수생태계 보전, 수질 개선 등 다양한 프로그램이 시행된다. 이는 중앙정부의 정책 방향이 주정부와 유역 단위 실행계획으로 구체화되고, 수자원 관리와 홍수 대응이 유역 단위에서 통합적으로 연계되는 사례로 볼 수 있다.
3.2 부처별 계획 관리 연계
3.2.1 일본
일본은 물관리 업무가 기능별로 분산되어 각 부처별로 관리되고 있다. 2014년 7월 ｢물순환기본법｣을 제정하여, 이를 중심으로 물의 공공성과 유역 단위 관리를 물관리의 기본 원칙으로 설정하고, 내각 직속의 물순환정책본부를 통해 국가 차원의 정책 조정과 통합 물관리를 추진하고 있다(Kwon et al., 2020). 이러한 체계는 부처별 관리 구조를 유지하면서도 상위 조정기구를 통해 계획 간 연계성을 확보하려는 방식으로 볼 수 있다. 특히 수량, 수질, 하천, 하수도 등 기능별 계획이 상호 연계되어야 하는 영역에서 부처 간 조정 기능의 중요성을 보여준다. 다만 실제 물관리 업무는 여전히 부처별로 분산되어 운영되고 있어, 제도적 통합과 현장 집행 간의 괴리가 존재하는 과도기적 단계로 평가된다.
3.3 다목적 도시침수 저감 인프라
3.3.1 대심도 빗물저류터널
일본은 대심도 빗물저류터널을 적극적으로 도입해 뚜렷한 치수 효과를 거두고 있다. 현재 도쿄를 비롯한 일본 전역 10여 개 이상의 대도시에서 대심도 빗물저류 및 방수 터널을 운영하고 있으며, 상시 모니터링과 체계적인 유지관리 체계를 통해 안정적으로 운영되고 있다.
미국과 영국은 단순한 빗물 저류를 넘어 대심도 터널을 도시 하수처리 시스템과 연계한 통합형 인프라를 구축하고 있다. 미국 시카고의 Tunnel and Reservoir Plan은 대규모 터널과 저수지를 결합해 합류식 하수관로의 월류를 저감하고 하천 및 호소의 수질 악화를 완화하고 있다. 영국 런던의 Thames Tideway Tunnel은 노후 하수 시스템을 개선하기 위한 초대형 심층 터널로, 도시침수 저감과 템스강 수질 개선을 동시에 목표로 한다.
말레이시아와 싱가포르는 대심도 터널을 다목적 인프라로 활용하고 있다. 말레이시아의 Stormwater Management and Road Tunnel은 평상시에는 도로 터널로, 집중호우 시에는 빗물 배제 시설로 전환되는 4중 복합 구조를 통해 교통 혼잡 완화와 홍수 대응을 동시에 달성하고 있다. 싱가포르의 Deep Tunnel Sewerage System은 하수 이송과 처리 기능을 통합해 도시 공간 효율성을 높이고 장기적인 수자원 재이용 기반을 마련했으며, 지하 공간 활용을 통해 토지 이용 효율을 극대화한 대표 사례로 평가된다.
3.3.2 그린인프라
방재공원 모델은 그린인프라의 주요 유형 중 하나로 침수 예방 기능과 함께 녹지 확충, 탄소 저감, 도시 열 환경 개선 등 다목적 기능을 동시에 수행하는 공간으로 평가된다. 대표적인 사례로 일본 오사카부 네야가와시에 조성된 치수 방재공원인 네야가와 치수 녹지는 평상시에는 시민을 위한 공원 및 휴식 공간으로 활용되지만, 집중호우나 홍수 발생 시에는 빗물 저류 및 배수 기능을 수행하는 효율적인 방재 시설로서 작동한다. 해당 공원은 하천 수위 모니터링 장치, 비상경보 시스템, 감시 카메라 등 관리･운영 설비를 갖추고 있으며, 저류 기능과 연계된 운영 정보를 시민에게 제공함으로써 방재 기능에 대한 인식 제고와 안전 확보를 동시에 도모하고 있다. 이러한 이중적 기능은 도시 공간의 효율적 활용을 가능하게 하며, 방재와 환경 개선을 동시에 달성할 수 있다는 점에서 그린인프라의 대표적인 사례로 알려져 있다.
4. 토의 및 시사점
국내 도시침수 대응은 부처별로 분산 관리되어 왔으나, 기후변화에 따른 침수의 광역화와 내･외수 연계의 필요성을 고려할 때 유역 단위의 통합 관리 체계로 전환될 필요가 있다. 이는 국외 물관리 사례로부터 시사점을 얻을 수 있으며, 미국, 영국, 호주 등은 국가 물관리 정책을 주정부, 지방정부 또는 유역관리기관의 실행계획과 연계하여 수자원 관리와 홍수 대응을 유역 단위에서 추진하고 있다. 국내에서도 ｢특정하천유역치수계획｣과 ｢도침법｣을 통해 제도적 기반이 마련되었으나, 개별 시설계획과 부처별 사업을 유역 단위 계획과 연계하기 위한 법적･제도적 실행 체계는 여전히 미흡하다. 또한 일본과 같이 부처별 관리 체계를 유지하면서도 상위 조정기구를 통해 계획 간 중복성과 비효율을 조정하는 사례를 고려할 때, 국내에서도 계획 수립뿐 아니라 사업 집행 단계까지 포함하는 부처 간 협력과 조정 체계가 필요하다. 비구조적 대책 측면에서도 첨단 디지털 기술을 활용한 도시침수 예보와 다부처 협력 사업이 일부 지역에서 추진되고 있으나, 전국 단위 확산을 위한 제도적 기반은 부족하다. 향후에는 부처별 침수 데이터의 통합, 재난정보 전달 및 대피체계 고도화, 시범사업의 제도화와 전국 확대가 필요하다.
법･제도적 측면에서는 ｢도침법｣ 제정을 통해 도시하천유역 단위의 홍수 피해 저감 기반이 마련되었으나, 여전히 개선이 요구된다(Yoon and Choi, 2025). 현행 ｢도침법｣은 ｢하천법｣과 ｢하수도법｣에 따른 시설만을 침수방지시설로 규정하고 있어, 실질적인 유역 관리 강화를 위해서는 ｢소하천정비법｣과 ｢자연재해대책법｣에 따른 시설까지 연계하는 방안이 필요하다. 또한 부처별 예방 대책과 방재성능목표, 설계기준의 차이로 인해 치수시설 계획의 일관성이 저해되고 있어, 강우와 지형 특성을 고려한 유역 단위의 통합 설계･운영 체계가 요구된다. 더 나아가 기존 하천 및 하수도 중심의 치수시설에서 벗어나 대심도 빗물저류터널과 그린인프라 등 다양한 도시침수 저감 인프라를 복합적으로 활용할 필요가 있다. 특히 대심도 빗물저류터널은 단순 우수 저류를 넘어 해외 선진 사례와 같이 수량･수질･교통 기능을 통합한 다목적 시스템으로 구축될 수 있도록 설계･설치･운영을 포괄하는 법적 기반을 마련해야 한다. 아울러 ｢하천법｣, ｢자연재해대책법｣, ｢수도법｣, ｢도침법｣, ｢하수도법｣ 및 ｢수질 및 수생태 보전에 관한 법률｣ 등 관련 법령의 중복과 상충을 지속적으로 정비하고 통합 관리 체계에 맞게 개선함으로써, 사업 간 연계를 강화하고 신규 도시침수 저감 인프라가 제 기능을 수행할 수 있는 제도적 기반을 마련할 필요가 있다.
도시침수는 도시의 지형적 조건, 수리·수문학적 특성, 사회･경제적 요인이 복합적으로 작용하는 재난으로, 사전적이고 신중한 대응이 요구된다. 특히 하천 홍수위 이하의 저지대, 배수가 불량한 지형, 급경사지 등 구조적 대책 적용이 어려운 지역에서는 예･경보시스템과 그린인프라를 포함한 비구조적 대책을 병행할 필요가 있다. 또한 위험도 분석과 침수 시뮬레이션을 기반으로 침수 위험지역을 평가하고, 배수유역 구분과 침수위험지도를 활용하여 우선관리 대상 지역을 선정하는 등 유역 단위의 체계적인 대응체계를 구축해야 한다. 아울러 도시지역의 토지 이용 한계로 하수도 시설의 신･증설이 어려워질 미래 여건을 고려할 때, 기존 시설의 효율적 유지관리와 함께 사물인터넷 기반 스마트 저류 시스템 및 하수도 모니터링 체계를 활용한 스마트 도시침수 대응이 요구된다. 더불어 일본의 방재공원과 영국 맨체스터, 독일 루멜스부르크의 친환경 인프라 사례를 참고하여 빗물의 자연적 침투와 유출 지연을 유도하는 그린인프라를 확대함으로써 도시 회복력과 홍수 저감 효과를 높일 필요가 있다.
마지막으로, 기후변화로 인해 빈번해지는 돌발 강우에 대응하기 위해서는 강우 강도별 도시침수 대응 대책을 단계적으로 운영할 필요가 있다. 일본의 경우 시간당 50~75 mm 등 강우 강도별로 대응 전략을 구분하여, 초기 단계에서는 하수관로 정비를 통한 우수 배제를 우선하고, 이후 자유수면 흐름을 활용한 통수 능력 확보와 허용 침수심 설정 등을 통해 유기적인 대응 체계를 운영하고 있다. 특히 저류 및 침투 대책을 민간과의 협력을 통해 단계적으로 추진함으로써 침수 위험 저감과 도시 물순환 개선을 동시에 도모하고 있다. 이러한 사례는 국내에서도 유용한 시사점을 제공하며, 향후 도시침수 대응 역량 강화와 지속 가능한 물관리 체계 구축에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.
5. 결 론
본 연구는 기후변화에 따른 극한 강수의 증가와 도시화로 심화되는 도시침수 피해에 대응하기 위해 국내 법･제도와 사업 추진 현황을 검토하고, 국외 사례와 도시침수 저감 인프라를 분석하였다. 분석 결과, 국내 부처별 도시침수 대응 사업은 역할과 대상이 비교적 명확히 구분되어 추진되고 있으나, 유역 단위의 통합적 대응을 위해서는 법･제도, 시설 계획, 데이터 관리 및 운영 체계 측면의 구조적 한계가 여전히 존재하는 것으로 확인되었다.
2024년 시행된 ｢도침법｣이 유역 단위 도시침수 대응의 법적 토대를 마련한 만큼, 실효적 운용을 위한 제도 보완과 실무 적용 기반 마련이 병행될 필요가 있다. 첫째, 현재 ｢하천법｣과 ｢하수도법｣에 따른 시설로 한정된 침수방지시설의 범위를 ｢소하천정비법｣과 ｢자연재해대책법｣ 등 타 부처 소관 시설까지 확대하고, 이를 위한 시행 지침과 부처 간 협의 절차를 명문화할 필요가 있다. 둘째, 대심도 빗물저류터널과 같이 여러 부처가 관여하는 다목적 시설은 설계･설치･운영 단계별 기준을 정비하여 법적 모호성을 해소하고, 수량･수질･교통 기능을 통합적으로 고려한 활용 체계를 제도화해야 한다. 셋째, 부처별로 분산된 침수 관련 데이터를 통합 관리하기 위한 표준화된 데이터 체계와 공유 플랫폼을 구축하고, 침수 예보를 재난 방송 및 주민 대피훈련과 연계하는 운영 매뉴얼을 마련할 필요가 있다. 넷째, 지역별 방재성능목표와 시설물 설계기준의 일관성 확보를 위한 국가 차원의 표준 가이드라인 마련도 검토할 필요가 있다. 향후에는 이러한 제도 개선과 실무 기준이 정책과 사업에 반영될 수 있도록 후속 연구와 시범 적용이 지속적으로 이루어져야 한다.
